“Stakingsbevel voor een bouwinbreuk of staken van het handhaven?”
Een schrijnende evolutie in de handhaving van de ruimtelijke ordening!
Hopen steenafval in een natuurgebied, het stapelen van schroot en autowrakken in landbouwgebied, aanleggen van verhardingen langs een beek (overstromingsgevoelig gebied), het bewonen van een chalet in een bosgebied, de residentiële bewoning in een landschappelijk waardevol agrarisch gebied, ophogen van een terrein in een open landschap (reliëfwijziging),.. . De opsomming van bouwinbreuken met impact op de goede ruimtelijke ordening en natuurwaarden langs Vlaamse wegen is eindeloos, maar ook hopeloos? Is er geen controle? Zijn er middelen voor handhaving? Zijn de inspectiediensten alert?
De Vlaamse ruimte is al ernstig aangetast door uitdijende woonkernen, lintbebouwing, monofunctionele verkavelingen en woonuitbreidingsgebieden, schaarse open ruimte, versnipperde natuurgebieden,…. Het handhaven van de goede ruimtelijke ordening is evenmin een makkie. Praktische en politieke bezwaren, beperkingen en uitzonderingen, … bemoeilijken de controle op en het herstel van de goede ruimtelijke ordening. Is het stakingsbevel (artikel 6.1.47 e.v. Vlaamse codex ruimtelijke ordening (v.c.r.o.)) een efficiënt handhavingsmiddel bij bouwinbreuken?
1) De pittige proloog: handhaving
De curatieve aanpak bestaat uit het inleiden van herstelvorderingen door de gewestelijk stedenbouwkundig inspecteur of het schepencollege (?) bij de burgerlijke rechtbank of bij het parket (correctionele rechtbank). Aan de rechter wordt gevraagd om de bouwovertreder te verplichten de bouwinbreuk ongedaan te maken door binnen een bepaalde tijdspanne herstelmaatregelen (afbraak illegale constructie, herstel maaiveld, stoppen illegaal gebruik van een terrein,…) uit te voeren onder dwangsom (indien het niet tijdig uitgevoerd wordt moet de veroordeelde per dag vertraging een boete betalen). Deze gerechtelijke procedure neemt veel tijd in beslag (de overtreders putten immers veelal alle rechtsmiddelen uit), waardoor in de tussentijd verdere schade aan de ruimtelijke ordening en het leefmilieu kan ontstaan.
Een preventieve aanpak is de efficiëntste voor het garanderen van de goede ruimtelijke ordening. De staking van wederrechtelijke werken, handelingen en gebruik, beoogt een dubbele finaliteit a) de macht van de rechter om het herstel te bevelen veilig te stellen of b) verder aantasting van de ruimtelijke ordening te voorkomen . De Vlaamse codex ruimtelijke ordening bepaalt dat politie-inspecteurs, de gewestelijk stedenbouwkundig inspecteur,… ter plaatse onmiddellijk de staking kunnen bevelen van het werk, de handelingen (= volgens artikel 1.1.2.7° vcro “werkzaamheden, wijzigingen of activiteiten met ruimtelijke implicaties” (d.w.z. de vroegere “werken, handelingen en wijzigingen”) ) en elk gebruik die een inbreuk vormt. Artikel 6.1.1. 1° tot 7° van de vcro (strafsancties) vermeldt dat het uitvoeren, voortzetten of in stand houden van handelingen, die een inbreuk zijn op de stedenbouwkundige vergunningplicht, de informatieplicht, de bouw- en verkavelingsvergunning, de plannen van aanleg (tenzij hoofdzakelijk vergund gebouw) , ruimtelijk uitvoeringsplan, stedenbouwkundige verordeningen, verkavelingsvoorschriften, voorwaarden van een stedenbouwkundige vergunning strafbare inbreuken zijn. De staking kan eveneens bevolen worden indien de verplichting om de vergunning en het dossier ter beschikking te houden op de bouwwerf (artikel 4.7.19, §4) niet nageleefd wordt. Het stopzetten van wederrechtelijke werken, handelingen en gebruik (bouwinbreuken) kan mondeling of schriftelijk bevolen worden en geldt onmiddellijk (de toestand wordt bevroren). De stedenbouwkundige inspecteur bekrachtigt (artikel 6.1.47, 5de lid vcro) op straffe van verval het stakingsbevel binnen de 8 dagen na de kennisgeving; hierdoor wordt de rechtsgeldigheid verlengd. De stedenbouwkundige inspecteur controleert via de bekrachtiging de conformiteit aan de regelgeving en het vrijwaren van de goede ruimtelijke ordening. Het stakingsbevel bevriest de toestand ter plaatse. Elke wijziging wordt als doorbreking van het stakingsbevel bestraft.
2) Het stakingsbevel als de ultieme demarrage in het handhavingsparcours?
Het effectief en efficiënt gebruik stuit op veel weerstanden:
- de Vlaamse wetgever schrapte het strafbaar karakter van het in stand houden van bouwmisdrijven in niet-kwetsbare gebieden (bijv. woongebied, agrarisch gebied,…); door deze depenalisatie kan dit aspect niet geverbaliseerd worden en kan geen herstelvordering meer ingeleid worden;
- de Vlaamse wetgever verkortte de verjaringstermijnen van bouwmisdrijven, waardoor bijvoorbeeld in een woongebied het bouwen niet conform of zonder vergunning binnen de 5 jaar na het oprichten moet geverbaliseerd worden, zo niet is het misdrijf verjaard;
- de autonomie van de gemeentebesturen (subsidiariteitsbeginsel) betreffende vergunningenbeleid en handhaving; zie de talrijke regularisaties en het veelal ontbreken van eerstelijnshandhaving;
- de Vlaamse wetgever beperkte de ruimtelijk kwetsbare gebieden: bijvoorbeeld de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden - waarin juist de nog resterende open ruimte aanwezig is - zijn niet langer kwetsbare gebieden;
- de Vlaamse wetgever installeerde een filter op het inleiden van herstelvorderingen van inspectiediensten bij het parket of de burgerlijke rechtbank en de ambtshalve uitvoering door de inspectiediensten zelf; de Vlaamse codex ruimtelijke ordening vereist een gunstig advies van de hoge raad voor het handhavingsbeleid (om te vormen tot hoge raad voor het uitvoeringsbeleid) vóór het inleiden van een herstelvordering bij de strafrechter en vóór het (opnieuw – na sepo door het parket – of voor eerst) inleiden bij de burgerrechtelijke rechtbank;
- de rechtspraak (o.a. Hof van Cassatie) beperkte eveneens de mogelijkheden om het stakingsbevel efficiënt te gebruiken tegen bouwinbreuken;
- recent werden ministeriële omzendbrieven RO/2014/03 van 6/06/2014 en RO/2015/01 van 24 april 2015 uitgevaardigd door de Vlaamse minister van ruimtelijke ordening betreffende een afwegingskader voor stakingsbevelen bij gebruik - als aanloop naar het handhavingsprogramma. Deze omzendbrieven beperken drastisch het optreden van de inspectiediensten; een stakingsbevel kan slechts bevolen worden tot 1 of 2 jaar (kwetsbaar gebied) na het ontstaan van de strafbare feiten…
- het handhavingsprogramma ruimtelijke ordening (goedgekeurd door de Vlaamse regering op 17 juli 2015) stelt dat “ redelijkheid, proportionaliteit, motivering, oplossingsgerichtheid en klantvriendelijkheid zijn centrale begrippen.” De nadruk ligt op preventie via communicatie, informatie, sensibilisering, raadgevingen, aanmaningen, regularisatie, enz… De zekerheden (hypotheek), het invorderen van dwangsommen en de ambtshalve uitvoering door de overheid zelf zijn ultieme middelen. Het beleid focust absoluut op recente schendingen. Verder wordt zoals de trend in alle beleidsdomeinen de subsidiariteit benadrukt. De gemeente moet zelf optreden voor schendingen van de gemeentelijke ruimtelijke ordening – zie o.a. recente persartikels. Het stakingsbevel focust exclusief op zeer recente en ruimtelijk relevante handelingen die de ruimtelijke ordening ernstig schenden;
- de Vlaamse regering besliste recent (2016) om het geïntegreerde agentschap RWO (ruimtelijke ordening, wonen en onroerend erfgoed) op te doeken en te integreren in het grote departement Leefmilieu, Natuur en Energie en Wonen Vlaanderen; hierdoor versnipperden de inspectietaken, verliet bekwaam personeel de inspectiedienst en ging kennis en engagement verloren;
Al deze factoren beperken vergaand de mogelijkheden van de inspectiediensten om op te treden tegen bouwinbreuken.
3) Genoeg gepositioneerd: de spetterende sprint: een ruiker bloemen of poepje ruiken?
3.1) Stakingsbevel gewoonlijk gebruik (strafbaar gebruik)
Gewoonlijk gebruik van de grond voor stapelen van materiaal, materieel, afval en rollend materieel is vergunningplichtig. Gewoonlijk gebruik vereist een zekere regelmaat en een zekere tijdsduur. Het voortzetten veronderstelt het blijven stellen van positieve / actieve daden. Bijvoorbeeld aanvoer en verplaatsen van materialen of materieel bij een niet-vergunde opslag op een terrein. Het stakingsbevel is de perfecte preventieve handhavingsmaatregel om de voortdurende aantasting van de goede ruimtelijke ordening te stoppen; bijv. het jarenlang stapelen van afval en bouwmaterialen op een terrein met regelmatige aanvoer of verplaatsen (actieve handelingen).
De beoordeling van het voorhanden zijn van actieve handelingen - waarmee het gewoonlijk gebruik voortgezet wordt, die met alle feitelijke elementen (foto’s, facturen, voeren publiciteit,…) kan aangetoond worden.
Maar … toen volgde een chasse patat. De hogervermelde ministeriële omzendbrieven beperkt stevig het handhaven. Indien een planningsinitiatief loopt (bijv. GRUP) moet in samenspraak met de planner en de gemeente de handhaving afgestemd worden op de geplande nieuwe bestemming of gebruik van de grond. Inspectie mag dus niet optreden op grond van de vigerende regelgeving (sic). De inspectiediensten mogen het stakingsbevel voorts slechts gebruiken in de periode van 1 jaar (2 jaar indien de grond aan het zicht onttrokken is) na het ontstaan van het illegale gebruik. Wie en hoe bewijs je de aanvang van het stapelen op een terrein (= het voltrekken van het strafbaar feit, de eerste vergunningplichtige gebruikshandeling)? Volstaan mist, hagen, leugentjes, sneeuw, verziendheid en gebouwen als zichtbelemmering? Wat bij uitbreiding in oppervlakte of volume? En wat als er na 1 of 2 jaar nog verder gestort wordt? Tussen daad en droom staan vele feitelijkheden en omzendbrief….
3.2) Stakingsbevel strijdig gebruik (strafbare handeling)
Het plegen of voortzetten van een inbreuk op de bestemmingsvoorschriften (strijdig gebruik met de bindende rechtstreeks werkende bestemmingsvoorschriften) is een grond voor een stakingsbevel, indien één of meerdere positieve of aflopende handelingen van gebruik vastgesteld werden. Bijv. een residentiële woning in landschappelijk waardevol agrarisch gebied (niet langer een kwetsbaar gebied) zonder stedenbouwkundige vergunning wordt verder bewoond. Ook het staken van dit strijdig gebruik dreigt door rechtspraak van het Hof van Cassatie en vooral de kwestieuze omzendbrieven op een leeglopende tube verder te rijden. Het Hof van Cassatie bevestigde in recente arresten dat daden van gebruik (met ruimtelijke implicaties) in strijd met de bestemmingsvoorschriften wegens eenheid van opzet een voortgezet misdrijf vormen met ruimtelijke implicaties. Het Hof stelt dat de feitenrechter in concreto definitief wikt en beschikt over de ruimtelijke implicaties van het strijdig gebruik. Enige bedenkingen bij deze wiebelende weegschaal.
Het gebruik in strijd met de bestemmingsvoorschriften van plannen van aanleg (gewestplan) heeft in ieder geval ruimtelijke implicaties. Bijv. het gebruik van een niet-vergunde woning in een bosgebied is an sich strijdig en onbestaanbaar met de bestemming en verhindert de realisatie van de vastgestelde planologische bestemming. Het schenden van de goede ruimtelijke ordening door het strijdig gebruik volgt rechtstreeks uit de bestemmingsvoorschriften en laat geen verdere beoordelingsruimte door de overheid of rechter toe. Voor zover nog een toetsing van de ruimtelijke impact noodzakelijk is (bij vage, algemene bestemmingsvoorschriften), dient deze evaluatie te gebeuren op grond van alle factoren uit artikel 1.1.4 en 4.3.1 § 2 vcro. En er is nog meer. De wetgever bepaalde destijds dat niet-vergunningsplichtige inbreuken op de voorschriften van uitvoeringsplannen en verordeningen strafbaar zijn. Een feitenrechter kan geen afbreuk doen aan deze door de wetgever bepaalde strafbaarheid. Anders oordelen rijdt immers de vastgelegde, bindende bestemming(-voorschriften) de gracht in. Het toelaten van het strijdig gebruik zou verder ook nog aan de bouwovertreder rechten verlenen uit een bouwinbreuk, wat compleet van de pot gerukt is.
Het gebruik in strijd met gedetailleerde bestemmingsvoorschriften (APA, BPA, RUP, stedenbouwkundige en verkavelingsverordeningen) zijn steeds strafbare handelingen wegens de strijdigheid met gedetailleerde ge- of verboden (bijv. bouwverbod, verbod op permanente bewoning van een vakantieverblijf,…).
Het gebruik in strijd met een bouw- of verkavelingsvergunning is steeds een strafbare handeling wegens de strijdigheid met gedetailleerde vergunningsvoorwaarden (bijv. bouwverbod, verbod op gebruik van meer dan 50% van een woning voor handel of kantoorfunctie, …) en / of met een goedgekeurd, gedetailleerd plan.
De feitelijke appreciatie van de ruimtelijke implicaties door de feitenrechter lijkt me uiterst beperkt. Maar toen dook de ministeriële omzendbrief in het gat en verstomde het peloton. De inspectiediensten mogen het stakingsbevel slechts gebruiken in de periode van 1 jaar (2 jaar in een kwetsbaar gebied = bos- en natuurgebied) na het ontstaan van het strafbare feit. Maar wanneer ontstond de bouwovertreding? Wie en hoe te bewijzen…. Kan dit gat voor den arrivé nog dichtgereden worden? .
3.3) Stakingsbevel niet strafbaar gebruik
Kan het stakingsbevel aangewend worden om bijvoorbeeld inrichtingswerken aan een niet-vergunde ruwbouwconstructie in een geëigende zonering (bijvoorbeeld een appartementsgebouw in een woongebied) te staken? Kan de staking bevolen worden van het gebruik van een niet vergunde woning in woongebied? Kan de staking van het gebruik bevolen worden van een woning die gebouwd werd in een woongebied, maar niet conform de goedgekeurde bouwplannen? Kan de staking van gebruik van een vergunde woning bevolen worden als de functie van deze vergunde woning gewijzigd wordt of het aantal woongelegenheden gewijzigd wordt?
Een cassatie-arrest stelt dat niet-vergunningsplichtige werken (bijvoorbeeld; inrichtingswerken zoals schilderen, binnendeuren plaatsen, behangen,…) aan een niet-vergund gebouw niet strafbaar zijn en een stakingsbevel van gebruik slechts kan bevolen worden indien het gebruik vergunningsplichtig is. Het standpunt van het Hof van Cassatie duikt op als een chasse-patate en is schraal gemotiveerd; Cassatie stelt dat de staking niet kan bevolen worden ten aanzien van het (op zich niet-vergunningplichtig) gebruik (eerste ongewijzigde functie) van een niet-vergunde constructie. Maar de eerste gevestigde functie van een opgericht gebouw is slechts vergund met de stedenbouwkundige vergunning voor het oprichten van het gebouw. Verder bepaalt artikel 4.1.1.7° vcro dat een constructie slechts hoofdzakelijk vergund is indien de constructie zelf én de functie voor 90% vergund zijn. Het standpunt van Cassatie lijkt ook het gelijkheidsbeginsel te schenden. Zo zou bij een vergund gebouw de staking van gebruik kunnen bevolen worden, maar niet voor een volledig illegaal gebouw. Merkwaardig, maar de koers wordt gewonnen op de meet.
Maar toen kwamen de ministeriële omzendbrieven en het verhaaltje was bijna uit. De inspectiediensten mogen het stakingsbevel slechts gebruiken in de periode van 1 jaar (2 jaar in een kwetsbaar gebied = bos- en natuurgebied, overstromingsgebied, ,…) na het ontstaan van het strafbare feit. Snel zijn is de boodschap.
Hevige winterse buien pakken zich verder samen boven het gebruiksmisdrijf. Wijzigingen aan de Vlaamse codex ruimtelijke ordening zullen het gebruiksmisdrijf verder ‘bijsturen’.
De bloemenmeisjes stonden al te zwaaien naar het stakingsbevel voor gewoonlijk gebruik en voor met de bestemmingsvoorschriften van plannen van aanleg strijdig gebruik, maar een kwak in volle sprint snoerde de goeie benen. Het lusteloze peloton zwalpt naar de meet …
Dhondt Marion - jurist